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应急指挥决议是应急治理的焦点，关乎应急处置的偏向与成败。当前，我国应急指挥决议机制已逐步建设。然而还存在机构运转有时失灵、指令的权威性较弱、指令的科学性难以保证等问题。
究其原因，主要在于指挥决议体系条理不畅、指挥决议机构职权不清、机组成员组成专业性不强、情报收集较为被动等四个方面。对此可从理顺应急指挥决议的组织体系、推进应急指挥决议机制的尺度化建设、完善应急指挥决议机制的支持系统三方面予以优化。[关键词] 突发事件；应急治理；指挥决议；组织体系；指令指挥，指发令调理。决议，指决议计谋或方法。
指挥的焦点即为决议。美国著名心理学家赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)曾说：“决议是治理的心脏，治理是由一系列决议组成的，治理就是决议。”[1]因此，应急指挥决议就是应急治理的焦点。基于突发事件的特性，较常态指挥决议机制而言，应急指挥决议机制对向导者的统一性和权威性要求更高，向导层级漫衍更力图扁平化，指令形成的法式应越发精简化，如此才气确保应急指挥决议的高效，为应急处置和救援赢得时间。
从广义上明白，应急指挥决议机制并非应急处置与救援阶段（事中处置）所独占，而是领悟了应急治理的所有环节，包罗事前预防与事后恢复（启动预案、排除预警等）。本文所指的应急指挥决议机制为狭义明白，特指突发事件发生后，在救援与处置阶段建立应急指挥中心或应急指挥部之后，由应急治理机构及其向导者凭据突发事件的发生情况，借助一定的科学方法和手段，就下级的各种应急运动举行组织向导和综合协调，并在比力、权衡多个可行方案后从中择出或组合制定出最优方案，将之付诸实施的历程[2]。近年来，我国应急指挥决议的组织体系得以明确，各级政府纷纷依照《中华人民共和国突发事件应对法》等执法法例的要求，确立了各种应急指挥机构并划定了其成员组成、日常服务机构和相应的职权职责，体现了“统一向导、综合协调、分类治理、分级卖力、属地治理为主”的要求，这为应急指挥决议机制的建设提供了组织保障。
一般而言，应急指挥决议机构根据功效划分为两种类型：一为综合性指挥决议机构，对应急处置事情举行统一指挥，处于统帅职位，属于原则性向导，为后方指挥；二为现场指挥决议机构，卖力事件的现场指挥与处置，属于详细性指挥，为前方指挥。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》对差别指挥机构的职能有所划定，但在实际运行历程中，指挥决议机构简直定、各指挥决议机构之间的关系等问题还不甚清朗，有待进一步完善。
一、我国应急指挥决议机制存在的问题“危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中作出的决议很是重要而且大多数不行逆转”[3]。可见，指挥决议关乎应急行动的偏向，具有十分重要的职位，而若脱离运转顺畅的指挥决议机制，指挥决议也将如同无源之水、无本之木。当前，我国应急指挥决议机制还存在以下几方面问题。
（一）机构运转有时失灵应急指挥决议机构是指令发出的中枢，其能否高效运转直接关系到应急处置与救援的成败。当前受组织体系不严谨、应急演练不到位、信息陈诉不实时不完整等因素的影响，应急指挥决议机构还难以充实发挥其预期的作用。
例如，在2014年4月兰州自来水苯超标事件中，事发20多个小时之后才建立应急指挥部。此外，由于突发事件的处置与救援事情涉及多个部门和单元（如既涉及行政机关内部之间，也涉及地方政府与军队、社会组织、志愿者等多方主体之间），关系纵横交织，协调难度较大，往往显得忙乱无序，尤其在大规模、复合型的突发事件中体现愈甚。例如，在2008年5月汶川地震中，绵竹市清平乡上万群众被困、亟需救援转移的信息已在5月12日当晚就上报给了绵竹市指挥部，但由于指挥部无法调动军队，只能将信息层层上报，最后在49个小时后才等到救援队伍，导致许多被掩埋的群众错过了名贵的救援时间。
（二）指令的权威性较弱我国常态行政治理体制是“以条为主”，行政应急治理体制则是“以块为主”，而应急指挥决议机构又包罗在常态行政治理机构之中，这使得综合性应急指挥决议机构缺乏独立性。此外，由于到场突发事件现场处置与救援的部门众多，各方气力归口纷歧，如何协调、统率好各方成为应急指挥决议机构面临的一个重点难点问题。尤其是对于获得暂时性授权的应急指挥机构，在相关向导到达现场前，各部门往往是各自进行、政出多门、政令纷歧[4]。
事情上的重复、推诿、无序、杂乱显露无遗，极大地消解了应急指挥决议机构指令的权威性，降低了应抢救援与处置的质量与效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急事情的实际开展往往难以靠应急治理体系予以维持，最终还是得依靠高度统一和一元化的党政向导体制才气完成。（三）指令的科学性难以保证突发事件的多变性要求应急指挥决议具有较大的灵活性，但指令的正确与否在很大水平上取决于向导者的小我私家素质。
向导者岑寂、理智、坚决，具有较强的宁静意识、专业意识和法治素养，则指挥决议的正确性往往更有保障；反之，则极易走向错误。例如，在2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故中，原上海铁路局常务副局长、党委常委王峰在指挥救援历程中，简朴地依照已往的处置方式，准备将受损的车头和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知这样会破坏现场，阻碍事故的观察分析，造成了较坏的社会影响。
必须认可的是，将应对庞大多样的突发事件的重任过多地放在行政机关内部及向导者小我私家身上，其专业性、科学性和规范性实难过以保障。为此，我国逐渐引入了专家咨询会商制度，以期改变凭借履历或“一言堂”式的指挥决议模式。但当下，专家、专业技术机构、非官方咨询机构等组织的到场多停留在应急准备或监测阶段，在突发事件应急处置与救援阶段的指挥决议中的到场水平十分有限，专家到场的权威性难以获得切实保障，没有形成硬性的到场制度。
二、制约应急指挥决议机制良性运行的原因（一）指挥决议体系条理不畅首先，指挥决议机构的设置与行政机关日常治理体系往往存在冲突。在我国，指挥决议机构多属于以应急委员会和专项指挥部为中心的集中式应急指挥决议模式。例如，凭据《北京市突发事件总体应急预案》的划定，一般突发事件（Ⅳ级）与非重点地域的较大突发事件（Ⅲ级）由事发地域应急委或相关部门举行指挥与决议；重点地域的较大突发事件（Ⅲ级）由市相关专项指挥部、有关部门举行指挥与决议；重大突发事件（Ⅱ级）和特别重大突发事件（Ⅰ级）由市相关专项指挥部、相关部门卖力详细指挥和处置，市应急委卖力统一指挥应急处置事情。此外，凭据需要可组建现场指挥部。
这种集中式指挥决议模式本应具有较强的权威性，但由于我国传统行政治理是“以条为主”的治理模式，部门间的疏散性与应急指挥体系的集中性，垂直化的治理结构与扁平化的指挥结构不行制止地存在矛盾，在实际运行中难以切换自如，使得应急指挥决议的权威性和高效性大打折扣[5]。其次，综合性应急指挥决议机构缺乏独立性。综合性应急指挥决议机构隶属于行政机关，如应急办设于政府办公厅（室），专项指挥部办公室设在相关职能部门。
如此设置，易造成日常行政治理与应急指挥决议职能上的交织与混淆。此外，就一级人民政府的目的和功效而言，其专业化水平实难应对当前错综庞大的突发事件，这也不切合当前世界科学的应急指挥决议模式的生长趋势。
最后，有的暂时性应急指挥决议机构缺乏连续性。暂时性应急指挥决议机构是凭据现场需要而暂时设立的，事件解决后就遣散，具有运行成本低、灵活利便的优点，但也存在人治色彩和实用主义倾向较重而规则意识则较为淡薄。执法责任负担主体缺位，倒霉于应急处置履历的积累等毛病，从久远来看，其偏离了应急法治的偏向[6]。（二）指挥决议机构职权不清首先，应急指挥决议主体简直定比力模糊，难以清晰界定。
应急指挥决议的主体以突发事件的严重水平为前提，虽然预案对突发事件的级别有所划定，但“一般”“较大”“重大”和“特别重大”等词语究竟属于不确定执法观点，在实践中时常难以精准区离开来。此外，“凭据需要组建现场指挥部”等表述也为自由裁量留下了较大的空间，而这些都直接关系到指挥决议权的分配与授予，关系到指挥决议机构的条理与效能。其次，应急委与专项指挥部的职权划分尺度模糊。
例如，凭据《北京市突发事件总体应急预案》的划定，市应急委设突发事件专项应急指挥部，专项应急指挥部详细指挥本市特别重大和重大突发事件的应急处置事情，依法指挥协调或协助事发地域应急委或相关部门开展相关较大、一般突发事件的应急处置事情。当组建现场指挥部时，市相关专项指挥部办公室又并入其中。
在尺度模糊、裁量空间较大的情况下，应急指挥决议权的分配会显得较为随意，有时甚至泛起多头指挥的现象，影响了指挥决议的效率。最后，应急办与其他专项办公室可能存在重复行政等问题。各专项指挥部办公室通常设立于市有关职能部门之下，是专项指挥部的常设服务机构。
其开展的日常事情和作出的决议更多地具有部门一致性，而与应急办之间的协调与互助较为缺乏。难免造成应急办与专项指挥部办公室在日常治理方面泛起重复行政的问题，这不仅浪费了资源，也极易造成政出多门的现象。（三）指挥决议机组成员专业性不强通过梳理既有相关应急执法可知，各地应急委员会是当地突发事件应急治理的向导机构，其办公机构设在政府办公厅（室），组成人员包罗本级政府主要卖力人、相关部门卖力人和驻当地队伍有关卖力人。应急委设秘书长、常务副秘书长、副秘书长等职，而这些职位通常也是由党委和政府相关向导兼任。
因此，应急指挥决议机构本质上属于行政机关。客观来说，行政机关事情人员应急知识结构和专业水平肯定不如专业机构、专家学者精而专，也很难快速熟练掌握各种应急知识。
当前，相关执法和预案对专家到场权的授予主要偏重于突发事件发生前的政策制定或风险评估方面，对其在到场突发事件事中指挥与决议方面的强制性划定比力单薄，或者设定专家到场的硬性条件。如《北京市突发事件总体应急预案》划定，只有在发生特别重大、重大突发事件时，专家照料组才气为相关应急处置事情提供科学有效的决议咨询方案；或者划定得较为抽象，难以落实，如《湖北省突发事件总体应急预案》划定，须要时，专家组到场突发公共事件的现场应急处置事情。
对于第一种情况，应急预案设定了严格的准入尺度，即只有当突发事件极其严重，事件级别到达为Ⅰ级或Ⅱ级时，才满足专家到场的条件；这种划定也将Ⅲ级或Ⅳ级突发事件中专家到场的可能性清除在外。从突发事件发生的频率和水平上来说，现实中发生Ⅰ-Ⅱ级突发事件的概率远低于Ⅲ-Ⅳ级，因而从概率论角度来看，专家到场应急指挥决议的频次很是低，到场的空间也很是小。对于第二种情况，涉及“须要性”的尺度问题，而这似乎更难界定。这种人员上的单和谐关闭将极大地削弱应急指令的科学性、合理性与民主性。
（四）情报收集较为被动毛泽东同志在《中国革命战争的战略问题》一文中对指挥决议有过这样的表述：指挥员正确的部署泉源于正确的刻意，正确的刻意泉源于正确的判断，正确的判断则泉源于须要和周到的侦查以及对于种种侦查质料的连贯起来的思索[7]。美国国务院反恐办公室前主任安东尼·奎因顿(Anthony Quinton)曾言，若缺乏准确且最新的情报，则既无法将其作为危机决议的依据，也不能接纳须要的还击措施[8]。由此可见，应急决议指令的形成与下达建设在情报收集的全面准确及对已掌握信息的科学研判的基础上，可以说，信息的精准与否与指令的正确与否是成正比的。然而，在应急处置与救援阶段，信息碎片化、残缺化的现状与应急指挥决议精准高效的要求形成了鲜明的反差，这种差池称性加大了应急指挥决议的难度，给决议者依情报作出指令造成了信息逆境。
当前，我国应急指挥决议机构获取信息的泉源主要依赖于下级陈诉，较为狭窄和被动。一旦泛起漏报、瞒报、迟报、误报、谎报等情形，指挥与决议都将受到极大影响。三、应急指挥决议机制的完善途径（一）理顺应急指挥决议的组织体系突发事件的应对涉及多个部门，需要人员、资金、设备、物资、技术等各项资源的整合和联动。
组织成员对危机处置惩罚方式和意见不能实时告竣一致，是应急治理延误甚至失败的一个重要原因。可见，应急指挥决议是一项多方资源整合的系统工程，在这样一个庞大庞大的系统中，必须设有一套高效权威、运行流通的制度化的指挥决议体系，由其统一向导、综合协调，如此才气控制庞大的局势。
这完全是基于制度化的组织配合体的天然优势，因为制度化的配合体比非制度化的配合体更适应于作出决议[9]。一要科学设定应急指挥决议组织的层级、幅度与模式。从突发事件的特性与各国履历来看，过于冗长和庞大的应急指挥决议体系不光未便于判断和确定详细的执行机构应急处置，还会因层级过多而导致指令通报耗时；相反，层级过少则会显得事务庞杂，削弱指挥效能。
对此，应尽可能地保证应急指挥决议体系的精简化，其层级以2—3级为宜。在指挥幅度上（指挥者所统领的下属部门及人员的数目），应确定合理的指挥跨度，使被指挥工具的数量同指挥者的层级与能力相符。此外，从蓬勃国家的履历来看，应急指挥决议体系主要为集中型（垂直型）和疏散型（网络型）两种模式。
从特性上来说，两种模式各具优劣势，前者更利于整体控制，尔后者更利于协调连通。对此，我们应当将这两种模式平衡统一，在层级上集中指挥，以保障指令的权威性；在专业上疏散指挥，以保障指令的科学性[2] 207。二要赋予综合性指挥决议部门相对的独立性。
现在各地应急委与专项指挥部的办公机构设置在政府及其相关部门中，应急委与专项指挥部的卖力人由政府及相关部门向导兼任。然而，就现在来看这种体系设置主要存在两个问题：一是应急指挥决议机构级别往往与政府各职能部门平行，缺乏权威性；二是应急指挥决议机构缺乏独立的执法职位，在人员、体例、经费等方面都依赖于卖力日常行政治理事务的行政机关。实践证明，这极易导致应急委和专项指挥部等应急指挥决议机构的弱化，故而会在应急处置救援的指挥决议中袒露出平战转化失灵、指令权威性不足、政出多门等问题。
对此，笔者建议可重新梳理和调整应急指挥决议体系，详细途径有二：一是将应急委的常设机构“应急办”单列出来，不再设于政府办公厅（室）之下，使其具有独立的机构体例与执法职位，在行政位阶上要高于政府各职能部门，或者依照执法划定，参照古代史治“位轻权重”的做法，以保证指挥决议的高权威性；二是打破当前将各专项指挥部常设机构置于各职能部门之下的格式，可改为将其设于应急办之下，如此，既可制止以往事情重复类似、浪费资源的情况，也便于落实单向的指挥决议脉络，使指挥决议体系更清楚简明[12]。党的十九大以后，国家在中央和地方层面设置应急治理部门，应以此为依托，赋予应急指挥机构一定的独立性，使其成为一个常态化的指挥部门，也克服了暂时性指挥决议机构倒霉于履历积累、随意化背离法治的毛病。三要明确指挥决议机构的职权，进一步增补、细化突发事件的类型和级此外划分尺度。
当前我国应急指挥决议机构的层级主要是针对突发事件的危害水平及其影响规模来设定的，因而，设定明确详细的划分尺度可以有效规避突发事件发生时应急指挥部因判断模糊而组建缓慢的情形。并在上文构建的应急指挥决议体系的基础上，重新梳理各层级指挥决议机构之间的关系，明确划定处置详细事件的主要单元、协从单元及其统领规模，规范相关人员的权力附属关系与权责规模，力争形成关系明晰、分工合理、运转顺畅的指挥决议体系。（二）推进应急指挥决议机制的制度化建设应急指挥决议是救援处置行动的依据和基础，偏向偏差一定导致行动偏失。
突发事件的多变性决议了相关行政应急法例不行制止地会泛起滞后与空缺，进而显现了应急指挥决议的灵活与弹性。可是，在现行执法“于法无据”的情况下，指挥决议者经常面临两难田地：若不实时发出指令，则突发事件将难以停止；但若实时发出指令，又极易被贴上“越权”“非法式化”“违法”等标签，且在时间紧迫的条件下，作出的指令纷歧定是最优的，甚至还可能是错误的。
出于个体趋利避害的天性，指挥决议者也有可能在决议历程中犹豫推诿、缺乏继承。为克服当前指挥决议随意性的毛病，有须要建设一套规范化、程式化的指挥决议流程，使其既可为事情的开展提供操作性步骤，也可为应急指挥决议提供法治框架。一要通过授权立法，在相关行政应急法例中对应急指挥决议举行内容模糊甚至空缺的授权，赋予应急指挥决议机构宽泛的裁量权，制止实质正当的决议受到正当性质疑。
固然，应急指挥决议权的运行应受到比例原则的制约，制止权力扩张导致权力滥用进而发生正当性质疑的新的风险。二要实验制定一部地方性《突发事件指挥决议指南》并在内部试行。该指南在内容上应以强调职能分工和事情流程为主，如划定什么时候召开新闻公布会等。
待时机成熟时，可将指南升级为地方性条例。三要通过建设事后追认制度和责任宽免制度，以消除指挥决议人员的挂念，使其在指挥决议时优先思量如何控制和消除突发事件的负面影响，不再因担忧小我私家责任而变得畏手畏脚。
指挥决议人员在事发当下要做的就是理性指挥、坚决决议，至于决议是否正确正当，需要在事后予以追认①。国家的相关执法提出的存案制度可视为立法机关对行政机关应急指挥决议权的监视与制约，但当前行政应急法例还需进一步细化存案的时限、方式和审查权等相关问题[12]。同时，执法应当最大限度地免去指挥决议机构及其人员的责任，如果下达的指令泛起误差，只要尽到合理的注意义务和审慎义务，可酌情减轻追责。
（三）完善应急指挥决议机制的支持系统一要建设健全应急指挥决议信息支持平台。美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶(Stephen Breyer)认为，信息为控制政策的命脉或血液[13]。
指挥员掌握的信息是指令作出的现实依据，而当前上级部门获取信息的渠道主要以下级陈诉为主，一旦下级部门存在漏报、瞒报或缓报的情形，则指挥决议的实时性和正确性都将大打折扣。因此，指挥决议的信息泉源渠道应去单一化而择多元化。互联网智能技术的生长为情报的获取与通报提供了便利，这使得以情报信息为基础的应急指挥决议机制在快捷性和准确率上有了大幅提高。
同时，应消除“信息孤岛”[14]和“信息荒岛”现象，打破部门之间的信息垄断界限，建设地域之间、部门之间、条块之间、行业之间、军地之间的信息相同共享机制。二要建设健全应急指挥决议智力支持平台。在突发事件应抢救援与处置历程中，指挥决议机构应当主动吸纳专家学者，对专业性问题的处置必须有行业专家到场决议，此应为一项硬划定。
其作用体现在：一可从专业角度为指挥员提供科学思路、建言献策，制止思路狭窄导致决议的错误；二可作为民众代表对指挥决议全历程举行监视，制止指挥员因宽泛授权而失去权力克制，因盲目武断而走向人治。三要提高指挥人员的指挥决议能力。应急指挥决议对指挥人员的要求很高，其必须在时间及高度不确定的压力下作出关键性决议[15]，尤其是当现实情境与应急预案无法有效对接时，指挥人员的信心、灵活性及应急能力将直接决议应急处置的成败[16]。
这要求应急指挥人员需要具备准确运用政策法例、坚决决议、组织协调、灵活应变等能力，因此，有针对性地造就和提高向导者的指挥决议能力也是一项十分重要的议题。详细包罗：一是提高指挥决议者的法治意识。随着行政应急法制的完善与健全，指挥决议者应改变以往的事情方式，严格依照执法的划定，即便执法未做详细解释，留有裁量空间，也应承袭法治精神、科学准则和比例原则等，在权利与效率之间找寻最佳平衡点。
二是增强指挥决议者的责任意识。在突发事件眼前，行政首长的一言一行体现的是一级政府应急治理水平的崎岖与为民服务的践行度。因此，必须重视和增强指挥决议者的责任继承和作风建设，面临危机，不能临阵退缩、搪塞怕事，而应不惧难题、勇于继承，直面矛盾与挑战。三是提高指挥决议者的业务素质。
指挥决议机构是应急处置的中枢，而指挥决议者则是这一中枢的焦点。为有效提高指挥决议者的业务素养，可定期组织开展培训演练并对学习结果举行考核验收，使其熟悉掌握事情流程、职权职责，提高组织统筹能力和综合协调能力，从而在面临突发事件时，能做到岑寂镇定、协调有序、从容指挥、坚决决议。
有魄力、有能力、有继承是一名优秀指挥决议者的基本素质。需要强调的是，上述各项完善指挥决议机制的方案都必须以执法的形式通过设置各方主体之间的权利义务等方式加以明确，以确保对指挥决议机制的优化能够获得足够的稳定性。注释：① 《中华人民共和国突发事件应对法》第16条划定有存案制度，即“县级以上人民政府作出应对突发事件的决议、下令，应当报本级人民代表大会常务委员会存案，突发事件应急处置惩罚事情竣事后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项事情陈诉。”[参考文献][1] Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, New York: Harper＆Brothers publisher, 1960.[2] 马怀德.法治配景下的社会预警机制和应急治理体系研究[M].北京：执法出书社，2010.[3] 叶海尔·得罗尔.逆境中的政策制定[M].王满传,尹宝虎,张萍,译，北京：国家行政学院出书社，2009.[4] 岳春强.浅议应抢救援警地联席决议和指挥机制建设[N].人民公安报,2011-06-27.[5] 卢郁希，王卜，刘仲秋.公安机关快速响应机制建设研究[J].中国人民公安大学学报（自然科学版）,2014,(3).[6] 戚建刚.很是规突发事件与我国行政应急治理体制之创新[J].华东政法大学学报,2010，(5).[7] 毛泽东.毛泽东选集:第1卷[M].北京：人民出书社，1991.[8] 中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心.国际恐怖主义与反恐怖斗争[M].北京：时事出书社，2001.[9] Carl J. Friedrich, Man and His Government, New York: McGraw-Hill, 1963.[10] 马怀德.完善北京都会应急决议指挥机制[J].法学杂志,2012,(9).[11] Stephen Breyer, Regulation and Its Reform, Cambridge: Harvard University Press, 1982.[12] Campbell, D., 9/11: A health care providers response. Front Health Serv Manage, vol.19,no.1(2002).[13] Uriel Rosenthal, Michael T. Charles, and Paul T. Hart(eds.), Coping with Crises: The Management of Disasters, riots and terrorism. Springfield: Charles C. Thomas Pub. Ltd., 1989.[14] Robert, Bertrand, and C. Lajtha, A New Approach to Crisis Management. Journal of Contingencies and Crisis Management, vol.10,no.4(2002).泉源：《决议与信息》2020年12月总第529期（原标题：【决议经纬】刘菲：应急指挥决议机制再思考）作者：刘菲（1985-，女，湖北武汉人，湖北警官学院治安治理系讲师，湖北省高校人文社科重点研究基地社会治安治理研究中心研究员）责编：李利林编发：汝汝【声明：本号是为服务各级政府、企事业单元决议的官方公益账号，转载此文是出于通报更多信息之目的。
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